पंचायत उपबंध (अनुसूचित क्षेत्रों पर विस्तार) अधिनियम, 1996

1. संवैधानिक पृष्ठभूमि और अधिनियम का जन्म

पंचायती राज व्यवस्था को संवैधानिक आधार देने वाला 73वाँ संविधान संशोधन, 1992 भारत में लोकतांत्रिक विकेंद्रीकरण का महत्त्वपूर्ण चरण था। इस संशोधन से संविधान में भाग IX जोड़ा गया, लेकिन अनुच्छेद 243M(1) के कारण इसके प्रावधान अनुसूचित क्षेत्रों और कुछ जनजातीय क्षेत्रों पर स्वतः लागू नहीं होते थे। इसका उद्देश्य वहाँ के समुदायों की परंपरागत सामाजिक व्यवस्था तथा विशिष्ट अधिकारों को एक ही सामान्य पंचायत मॉडल से अप्रभावित रखना था।

अनुच्छेद 243M(4)(b) ने संसद को आवश्यक अपवादों और परिवर्तनों के साथ भाग IX को ऐसे क्षेत्रों में विस्तारित करने की शक्ति दी। इसी संदर्भ में दिलीप सिंह भूरिया की अध्यक्षता वाली समिति ने पारंपरिक ग्राम सभा, जनजातीय संस्थाओं तथा सामुदायिक संसाधन प्रबंधन को संरक्षण देने पर जोर दिया। संसद ने 24 दिसंबर 1996 को अधिनियम संख्या 40/1996 बनाया, जिसका पूरा नाम पंचायतों के उपबंध (अनुसूचित क्षेत्रों पर विस्तार) अधिनियम है।

यह कानून अनुच्छेद 244(1) और पाँचवीं अनुसूची के अधीन घोषित अनुसूचित क्षेत्रों से संबंधित है। यह छठी अनुसूची के स्वायत्त जिला परिषदों की व्यवस्था का पर्याय नहीं है। पेसा जिन राज्यों के अनुसूचित क्षेत्रों में लागू है वे हैं—आंध्र प्रदेश, तेलंगाना, छत्तीसगढ़, गुजरात, हिमाचल प्रदेश, झारखंड, मध्य प्रदेश, महाराष्ट्र, ओडिशा और राजस्थान। इसलिए सभी जिलों या सभी ग्रामीण पंचायतों पर इसे लागू मानना गलत होगा।

अधिनियम में कुल पाँच धाराएँ हैं। धारा 1 संक्षिप्त नाम, धारा 2 अनुसूचित क्षेत्र की परिभाषा, धारा 3 भाग IX का विस्तार, धारा 4 में अपवाद व परिवर्तन तथा धारा 5 में पूर्ववर्ती कानूनों और पंचायतों की संक्रमणकालीन निरंतरता से संबंधित है। अधिकारों का मूल विन्यास धारा 4 के उपखंड (a) से (o) में दिया गया है।

2. उद्देश्य और ग्राम स्वशासन की अवधारणा

पेसा की मूल भावना है कि जनजातीय समुदाय सिर्फ सरकारी योजनाओं के लाभार्थी न रहें, बल्कि अपने गाँव के सामाजिक विकास और संसाधनों के प्रबंधन में प्रभावी निर्णयकारी भूमिका निभाएँ। कानून पारंपरिक रीति-रिवाजों, सामाजिक व धार्मिक प्रथाओं, विवाद समाधान की प्रचलित पद्धतियों, समुदाय की सांस्कृतिक पहचान तथा सामान्य संसाधनों को मान्यता देता है।

यहाँ ग्राम सभा एक वैधानिक सामुदायिक संस्था है। वह मात्र बैठक नहीं, परंतु उसे असीमित संवैधानिक संप्रभुता या राज्य की सभी शक्तियाँ प्राप्त नहीं हो जातीं। प्रत्येक शक्ति को धारा 4, राज्य के अनुरूप बने कानूनों और लागू नियमों के अनुसार समझना चाहिए। ग्राम सभा और 'उपयुक्त स्तर की पंचायत' दोनों शब्द अलग हैं; गौण खनिज, स्थानीय बाज़ार और भूमि संबंधी प्रक्रियाओं में कानून जिस संस्था को अधिकार देता है, वही महत्त्वपूर्ण है।

3. धारा 4 : ग्राम सभा और पंचायतों की प्रमुख शक्तियाँ

3.1 रीति-रिवाज, गाँव और ग्राम सभा — धारा 4(a) से 4(d)

राज्य के पंचायत कानून स्थानीय प्रथाओं, समुदाय द्वारा संसाधन प्रबंधन और सामाजिक-धार्मिक परंपराओं के अनुरूप होने चाहिए। 'ग्राम' एक बस्ती, टोले या उनके समूह पर आधारित हो सकता है। ग्राम सभा में गाँव स्तर की पंचायत की मतदाता सूची में शामिल व्यक्तियों का समावेश होता है। उसे संस्कृति, पारंपरिक विवाद निपटारा और सामुदायिक संसाधनों की रक्षा का दायित्व दिया गया है।

3.2 योजनाओं पर पूर्व स्वीकृति और लाभार्थियों का चयन — धारा 4(e)

सामाजिक तथा आर्थिक विकास की योजनाएँ, कार्यक्रम और परियोजनाएँ गाँव स्तर की पंचायत द्वारा लागू करने से पहले ग्राम सभा की स्वीकृति प्राप्त करेंगी। गरीबी उन्मूलन सहित निर्धारित योजनाओं में लाभार्थियों की पहचान या चयन की जिम्मेदारी भी ग्राम सभा की है।

3.3 धन के उपयोग का प्रमाणन — धारा 4(f)

गाँव स्तर की पंचायत को धारा 4(e) की योजनाओं के लिए प्राप्त और खर्च की गई निधि के उपयोग का प्रमाणन ग्राम सभा से लेना होता है। इसे स्थानीय सार्वजनिक व्यय की निगरानी और जवाबदेही का महत्त्वपूर्ण साधन माना जाता है।

3.4 अनुसूचित जनजातियों का आरक्षण — धारा 4(g) और 4(h)

अनुसूचित क्षेत्रों की प्रत्येक पंचायत में आरक्षित सीटों की संख्या संबंधित समुदायों की आबादी के अनुपात में होगी। अनुसूचित जनजातियों के लिए आरक्षित सीटें कुल सीटों के आधे से कम नहीं होंगी। ग्राम, मध्यवर्ती और जिला—तीनों स्तरों की पंचायतों के सभी अध्यक्ष पद अनुसूचित जनजातियों के लिए आरक्षित हैं। धारा 4(h) राज्य सरकार को प्रतिनिधित्व से वंचित अनुसूचित जनजातियों के सदस्यों का निर्धारित सीमा में मध्यवर्ती अथवा जिला पंचायत में मनोनयन करने की अनुमति देती है; यह संख्या संबंधित पंचायत के निर्वाचित सदस्यों के दसवें हिस्से से अधिक नहीं हो सकती।

3.5 भूमि अधिग्रहण व पुनर्वास — धारा 4(i)

अनुसूचित क्षेत्रों में विकास परियोजना के लिए भूमि अधिग्रहण से पहले तथा प्रभावित परिवारों के पुनर्वास या पुनर्स्थापन से पहले ग्राम सभा अथवा उपयुक्त स्तर की पंचायत से परामर्श किया जाना चाहिए। यह वैधानिक शब्द महत्वपूर्ण है: पेसा की धारा 4(i) में प्रत्येक भूमि अधिग्रहण के लिए सार्वभौमिक अनिवार्य 'पूर्व सहमति' नहीं लिखी है। अन्य लागू कानूनों, विशेष रूप से भूमि अधिग्रहण और वन अधिकार संबंधी प्रावधानों के अलग दायित्व भी हो सकते हैं।

3.6 छोटे जलस्रोतों और गौण खनिजों का प्रबंधन — धारा 4(j), 4(k), 4(l)

अनुसूचित क्षेत्रों के लघु जल निकायों के नियोजन और प्रबंधन का कार्य उपयुक्त स्तर की पंचायत को सौंपा जाना है। गौण खनिजों के लिए पूर्वेक्षण अनुज्ञप्ति या खनन पट्टा देने से पहले ग्राम सभा अथवा उपयुक्त स्तर की पंचायत की सिफारिश अनिवार्य है। नीलामी के माध्यम से गौण खनिजों के दोहन की रियायत में भी पूर्व सिफारिश आवश्यक है। 'पूर्व परामर्श', 'पूर्व स्वीकृति' और 'पूर्व संस्तुति' को उत्तर में एक ही अर्थ में न लिखें। पेसा का यह खनिज प्रावधान विशेष रूप से गौण खनिजों के लिए है; सभी प्रमुख खनिजों पर उसका यांत्रिक विस्तार नहीं किया जा सकता।

3.7 लघु वनोपज और आदिवासी भूमि की सुरक्षा — धारा 4(m)(ii), 4(m)(iii)

धारा 4(m) राज्य कानूनों से ग्राम सभा और उपयुक्त स्तर की पंचायतों को वास्तविक स्वशासन की शक्तियाँ देने की अपेक्षा करती है। इनमें लघु वनोपज का स्वामित्व, जनजातीय भूमि का अवैध हस्तांतरण रोकने तथा अवैध रूप से हस्तांतरित भूमि की बहाली के लिए आवश्यक कार्रवाई की शक्तियाँ प्रमुख हैं। तेंदूपत्ता, महुआ, गोंद और लाख जैसे संसाधनों का सामुदायिक जीवन तथा आजीविका से गहरा संबंध है; इन अधिकारों को लागू राज्य कानून तथा वन अधिकार अधिनियम के प्रावधानों से जोड़कर समझें।

3.8 ग्रामीण बाज़ार, नशे, साहूकारी और सामाजिक संस्थाएँ — धारा 4(m)(i), (iv) से (vii)

कानून राज्य विधानमंडल से यह सुनिश्चित करने को कहता है कि ग्राम सभा और उपयुक्त स्तर की पंचायतों को नशीले पदार्थों की बिक्री तथा सेवन पर रोक या विनियमन, गाँव के हाट-बाज़ारों का प्रबंधन, अनुसूचित जनजातियों को ऋण देने वाले साहूकारों पर नियंत्रण, सभी सामाजिक क्षेत्रों की संस्थाओं व कर्मियों पर नियंत्रण और स्थानीय विकास योजनाओं तथा आदिवासी उपयोजनाओं के संसाधनों पर निगरानी की शक्तियाँ मिलें। स्कूल, स्वास्थ्य केंद्र और अन्य स्थानीय सेवाओं का जवाबदेह प्रबंधन इसी उद्देश्य से जुड़ता है।

3.9 नीचे की पंचायतों की शक्तियों की सुरक्षा — धारा 4(n) और 4(o)

राज्य के पंचायत कानूनों में ऐसा संरक्षण होना चाहिए कि उच्च स्तर की पंचायत निचले स्तर की पंचायत या ग्राम सभा की शक्तियाँ अपने हाथ में न ले सके। जिला स्तर के प्रशासनिक प्रबंध बनाते समय राज्य विधानमंडल को संविधान की छठी अनुसूची के स्वरूप से प्रेरणा लेने का प्रयास करना चाहिए; परंतु इससे पाँचवीं अनुसूची के क्षेत्रों में छठी अनुसूची की संस्थाएँ स्वतः स्थापित नहीं हो जातीं।

धारा 5: पूर्ववर्ती असंगत पंचायत कानूनों को संशोधन या निरसन के लिए एक वर्ष तक संक्रमणकालीन अवसर दिया गया। पहले से बनी पंचायतों की अवधि से जुड़ी अलग व्यवस्था भी इस धारा में है।

4. महत्त्वपूर्ण न्यायिक निर्णय : समता और नियमगिरि

4.1 समता बनाम आंध्र प्रदेश राज्य (1997)

सर्वोच्च न्यायालय ने आंध्र प्रदेश के अनुसूचित क्षेत्रों में गैर-जनजातियों को खनन के लिए भूमि पट्टे देने से जुड़े विवाद का निपटारा किया। निर्णय में पाँचवीं अनुसूची, आंध्र प्रदेश के भूमि हस्तांतरण विनियमन और वन कानून के तहत जनजातीय भूमि सुरक्षा को विशेष महत्त्व दिया गया। इसे भारत के हर राज्य में हर प्रकार के खनन पर पेसा के तहत समान निरपेक्ष प्रतिबंध का निर्णय मानना अनुचित है; प्रकरण का वैधानिक आधार और क्षेत्राधिकार महत्वपूर्ण हैं।

4.2 ओडिशा माइनिंग कॉर्पोरेशन बनाम पर्यावरण एवं वन मंत्रालय (नियमगिरि, 2013)

नियमगिरि पहाड़ियों में प्रस्तावित बॉक्साइट खनन को लेकर डोंगरिया कोंध समेत वनवासी समुदायों के धार्मिक एवं सामुदायिक अधिकारों का प्रश्न सामने आया। सर्वोच्च न्यायालय ने वन अधिकार अधिनियम, 2006 की धारा 6 और पेसा की धारा 4(d) के संदर्भ में ग्राम सभा की भूमिका स्पष्ट की। ग्राम सभा को यह जाँचना था कि समुदाय के परंपरागत, सांस्कृतिक एवं धार्मिक अधिकार—विशेषकर नियमराजा की उपासना—खनन से प्रभावित होंगे या नहीं। बाद में संबंधित ग्राम सभाओं ने प्रस्ताव का विरोध किया। इस निर्णय को हर बड़ी खनिज परियोजना पर ग्राम सभा को अलग से सर्वव्यापी veto देने वाला कानून नहीं मानना चाहिए।

इन निर्णयों का केंद्रीय संदेश है कि अनुसूचित क्षेत्रों में विकास का प्रश्न सिर्फ खनिज या राजस्व तक सीमित नहीं है; भूमि, आजीविका, परंपरा, धार्मिक आस्था और सामुदायिक अधिकारों को समग्र रूप से देखना आवश्यक है।

5. सामान्य पंचायती राज, पेसा और वन अधिकार कानून में अंतर

5.1 सामान्य पंचायत व्यवस्था और पेसा

भाग IX की सामान्य पंचायत व्यवस्था पूरे देश में समान रूप में लागू नहीं है। पेसा पाँचवीं अनुसूची के क्षेत्रों के लिए गाँव की परिभाषा, ग्राम सभा के विकास योजनाओं पर अनुमोदन, विशेष जनजातीय आरक्षण, संसाधन प्रबंधन और खनिज-संबंधी पूर्व संस्तुति जैसी विशेषताएँ देता है। सामान्य क्षेत्रों में ग्राम सभा की भूमिकाएँ राज्य के पंचायती राज कानूनों से निर्धारित होती हैं।

5.2 पाँचवीं और छठी अनुसूची

पाँचवीं अनुसूची के अनुसूचित क्षेत्रों में राज्यपाल की विशिष्ट शक्तियाँ, जनजातीय सलाहकार परिषद और पेसा-अनुरूप स्थानीय स्वशासन के प्रश्न आते हैं। छठी अनुसूची असम, मेघालय, त्रिपुरा और मिजोरम के निर्दिष्ट जनजातीय क्षेत्रों में स्वायत्त जिला/क्षेत्रीय परिषदों का ढाँचा प्रदान करती है। दोनों व्यवस्था में समानताएँ हो सकती हैं, लेकिन उनके कानूनी स्रोत तथा संस्थाएँ भिन्न हैं।

5.3 पेसा और वन अधिकार अधिनियम, 2006

पेसा ग्राम सभा एवं पंचायतों के सामान्य स्थानीय स्वशासन और संसाधन-संबंधी अधिकारों को आधार देता है। वन अधिकार अधिनियम वनवासी अनुसूचित जनजातियों और अन्य परंपरागत वनवासियों के निर्दिष्ट व्यक्तिगत एवं सामुदायिक वन अधिकारों की मान्यता की प्रक्रिया देता है। वन अधिकार दावों में ग्राम सभा की भूमिका और पेसा के सांस्कृतिक-सामुदायिक संरक्षण का दायित्व परस्पर पूरक है, लेकिन दोनों कानूनों की पात्रता, प्रक्रियाएँ और निर्णय अलग हो सकते हैं।

परीक्षा का प्रमुख अंतर: धारा 4(e) में विकास योजनाओं का पूर्व अनुमोदन; धारा 4(i) में भूमि अधिग्रहण से पहले परामर्श; धारा 4(k)–(l) में गौण खनिजों के लिए पूर्व संस्तुति; धारा 4(m)(ii) में लघु वनोपज का स्वामित्व।

6. क्रियान्वयन की कठिनाइयाँ और आगे की राह

कानून का उद्देश्य स्पष्ट होने के बावजूद राज्य पंचायत कानूनों, वन एवं खनन कानूनों तथा विभिन्न विभागों की प्रक्रियाओं में तालमेल हमेशा समान नहीं रहा है। योजनाओं का वास्तविक पूर्व अनुमोदन न होना, ग्राम सभा के नियमित आयोजन में कठिनाई, ग्राम सभा के निर्णयों का अभिलेखीकरण, परंपरागत अधिकारों और राजस्व अभिलेखों में असंगति तथा स्थानीय प्रशासन की क्षमता की कमी इसके प्रमुख व्यावहारिक प्रश्न हैं।

खनन, जल-जंगल-जमीन और भूमि अधिग्रहण जैसे विषयों में विकास की जरूरत तथा जनजातीय आजीविका और गरिमा के बीच तनाव उभरता है। किसी भी समुदाय के निर्णय को केवल औपचारिक कागजी हस्ताक्षर में बदल देना पेसा की भावना को कमजोर करता है। पत्थलगड़ी से संबंधित आंदोलनों ने भी स्वशासन के अधिकारों की सार्वजनिक बहस को तीव्र बनाया है; ऐसे आंदोलनों या सुरक्षा संबंधी घटनाओं के लिए एकमात्र कारण पेसा का अपूर्ण क्रियान्वयन बताना विश्लेषण की दृष्टि से अधूरा होगा।

व्यावहारिक समाधान में राज्य कानूनों के बीच स्पष्ट सामंजस्य, ग्राम सभा की बैठकों की समयबद्ध सूचना, स्थानीय भाषाओं में दस्तावेज, महिलाओं और दूरस्थ बस्तियों की भागीदारी, समुदाय-आधारित क्षमता निर्माण, डिजिटल व कागजी अभिलेखों की विश्वसनीयता और पंचायतों के निर्णयों की समीक्षा व्यवस्था महत्त्वपूर्ण हैं। विकास योजनाओं के सामाजिक अंकेक्षण तथा लघु वनोपज की आय में स्थानीय सहभागिता को भी प्रभावी बनाना होगा।

7. नवंबर 2026 तक सरकारी जानकारी और महत्त्वपूर्ण तथ्य

केंद्रीय पंचायती राज मंत्रालय से प्राप्त जानकारी के आधार पर मार्च 2026 तक नौ पेसा राज्यों—आंध्र प्रदेश, छत्तीसगढ़, गुजरात, हिमाचल प्रदेश, महाराष्ट्र, मध्य प्रदेश, राजस्थान, झारखंड और तेलंगाना—ने पेसा नियम तैयार किए थे; ओडिशा के नियम मसौदा चरण में थे। मंत्रालय की वेबसाइट में झारखंड के 2025 के पेसा नियम 27 जुलाई 2026 के अंतर्गत उपलब्ध कराए गए हैं। राज्य विशेष के नवीनतम गजट आदेशों को पढ़ना अलग से जरूरी है।

अप्रैल 2026 में प्रकाशित सरकारी विवरण के अनुसार पाँचवीं अनुसूची के इन क्षेत्रों में लगभग 77,564 गाँव, 22,040 पंचायतें और 664 विकासखंड सम्मिलित थे। संबंधित आँकड़ों को स्थायी संवैधानिक तथ्य के बजाय उस समय की सरकारी प्रशासनिक गणना के रूप में पढ़ें। ओडिशा के बारे में 2026 की जानकारी में जागरूकता, क्षमता निर्माण और ग्राम सभा में भागीदारी जैसी चुनौतियों को विशेष रूप से रेखांकित किया गया था।

पेसा के लागू होने की परीक्षा-योग्य सीमा हमेशा याद रखें: भारत के दस राज्यों के पाँचवीं अनुसूची के निर्दिष्ट भाग, न कि उन राज्यों के सभी जिले। इसमें बिहार सम्मिलित नहीं है। भूरिया समिति, 24 दिसंबर 1996, अनुच्छेद 243M(4)(b), धारा 4 और ग्राम सभा–पंचायत की उपयुक्त शक्तियाँ इस विषय के सबसे महत्त्वपूर्ण आधार हैं।

8. प्रारंभिक परीक्षा : अभ्यास प्रश्न एवं व्याख्या

9. मुख्य परीक्षा : उत्तरलेखन अभ्यास

प्रश्न 1 (15 अंक / 250 शब्द): पेसा अधिनियम, 1996 जनजातीय स्वशासन और स्थानीय संसाधन प्रबंधन के लिए किस प्रकार एक महत्त्वपूर्ण संवैधानिक पहल है? इसकी उपलब्धियों एवं क्रियान्वयन संबंधी बाधाओं का विश्लेषण कीजिए।

प्रश्न 2 (15 अंक / 250 शब्द): नियमगिरि वाद (2013) के संदर्भ में ग्राम सभा की सांस्कृतिक, धार्मिक तथा सामुदायिक अधिकारों की रक्षा की भूमिका का परीक्षण कीजिए।

प्रश्न 3 (10 अंक / 150 शब्द): पेसा अधिनियम की धारा 4 के अंतर्गत ग्राम सभा की पूर्व स्वीकृति, पूर्व परामर्श और पूर्व संस्तुति के बीच अंतर स्पष्ट कीजिए।

प्रश्न 4 (10 अंक / 150 शब्द): पाँचवीं अनुसूची और छठी अनुसूची की प्रशासनिक व्यवस्था के बीच प्रमुख अंतर लिखिए तथा पेसा की भूमिका बताइए।

10. मूल अधिनियम और अध्ययन-स्रोत

• भारत संहिता : पेसा अधिनियम, 1996 (अधिनियम संख्या 40/1996)
• पंचायती राज मंत्रालय : राज्यों में बनाए गए पेसा नियम
• भारत सरकार : ओडिशा में पेसा क्रियान्वयन की स्थिति, मार्च 2026
• ओडिशा माइनिंग कॉर्पोरेशन बनाम पर्यावरण एवं वन मंत्रालय (2013) : निर्णय पाठ
• समता बनाम आंध्र प्रदेश राज्य (1997) : निर्णय पाठ

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